【生態建言】

陳尚(自然資源部第一海洋研究所研究員、中國海洋發展研究中心研究員)

自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園……我國擁有不同行政主管部門設立的各類自然保護地共21種,各類自然保護地是自然生態空間最重要、最精華的組成部分,是國家軟實力和國家形象的重要載體,在維護國家生態安全中居於核心地位。

2018年,國家林業和草原局組建成立,加掛國家公園管理局牌子,統一行使各類自然保護地管理職責,改變了多年來自然保護領域“九龍治水”多頭管理的局面,在我國自然保護史上具有重要的里程碑意義。2019年1月23日,《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》經中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過,創新自然保護地管理體制機制被提上日程。

如何更加科學、高效地進行頂層設計,成為形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系的重要前提。

自然保護地管理告別“九龍治水” 【光明網】 自媒體 第1张

青海省海西蒙古族藏族自治州境內玉珠峰腳下的一處濕地。新華社發

自然保護地體系管理由多頭走向統一

長期以來,我國不同行政主管部門設立的各類自然保護地共21種,包括自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、海洋公園、大氣公園、冰川公園、農業公園、沙化土地封禁保護區、水利風景區、草原風景區、飲用水源地保護區、生境保護點、海洋特別保護區、種質資源保護區、自然保護小區、城市濕地公園等。

在法律地位上,這些自然保護地分為四個級別:第一級,由法律明確規定,法律效力最高。包括:自然保護區、海洋特別保護區、水產種質資源保護區、飲用水源保護區四種;第二級,沒有法律規定,但有行政法規規定,法律效力中等,只有風景名勝區一種;第三級,既沒有法律也沒有行政法規規定,只有國務院行政主管部門規章規定,法律效力較低。包括森林公園、濕地公園、地質公園三種;第四級,沒有法律、行政法規和部門規章規定,只有國務院行政主管部門發布的規范性技術文件規定,法律效力最低,包括水利風景區、自然遺產、沙漠公園、草原風景區、草原公園、海洋公園、大氣公園、冰川公園、農業公園、沙化土地封禁保護區、生境保護點、自然保護小區、城市濕地公園等13種。

由於長期分屬不同部門管理,自然保護地普遍存在一地多牌、多頭交叉管理、碎片化管理、管理目標沖突、保護區內違規開發等現象和問題。為此,黨的十九大報告明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。2018年,《黨和國家機構改革方案》發布,提出由國家林業與草原局統一管理各類自然保護地,加掛國家公園管理局牌子,我國自然保護地體系管理由此進入新的階段。

自然保護地管理告別“九龍治水” 【光明網】 自媒體 第2张

一群藏野驢在可可西里地區覓食。新華社發

自然保護地體系框架基本確立

當前,根據已出台的政策,我國自然保護地體系框架已基本確立。在概念界定上,自然保護地是指劃定用於保護生物多樣性、典型自然生態系統和自然資源的陸域或海域,須具有很強的原始狀態和自然性。人造工程景觀、人文歷史景觀原則上不包括,人為改造面積超過20%的,比如水利風景區、農田、歷史人文景觀等不應納入保護地。而建立自然保護地的目的,是為了維持自然生態系統的正常運作,為物種生存提供庇護所,具有保存物種和遺傳多樣性,保持特殊自然和文化特徵,為人民提供高品質的公共生態產品,為社會經濟發展提供生態安全屏障,提供科學研究、教育、旅遊和娛樂機會,持續利用自然資源等多重目的。

在自然保護地分類上,參考國際慣例,我國按照保護管理的嚴格程度以及允許的人類活動強度來劃分類型,從保護最嚴格到持續利用進行排序。按管理屬性分類,可分為自然保護區、國家公園、物種與種質資源保護區、自然景觀保護區、生態功能保護區、自然資源可持續利用保護區。按照管理命名分類,我國自然保護地分為自然保護區、國家公園、森林公園、草原公園、濕地公園、海洋公園、地質公園。

在管理級別上,我國自然保護地又分為國家級、省級。其中,國家公園為國家級。國家級自然保護地由國務院審批,省級自然保護地由省級人民政府審批。自然保護地由國務院、省級、地市級和縣級的人民政府分別管理。每個自然保護地原則上只設一塊“戶籍”牌子。在選劃指標和打分標准上,目前已明確,自然保護地從生態保護紅線區內選劃,採用國家代表性、生態重要性和管理可行性三類指標打分,滿分為100分,國家級不低於80分,省級不低於60分,低於60分不設立自然保護地,按生態保護紅線區管理。以上制度和標準的確立為創新自然保護地管理體制機制奠定了良好基礎。

創新自然保護地管理體制機制

建立以國家公園為主體的自然保護地體系意味着,我國的自然保護地體系要從以自然保護區為主體,轉變為以國家公園為主體。筆者認為,主體不是指保護地個數,而是指國家公園保護的面積、物種數、生態系統類型數、獨特景觀種類數等指標。國家公園的空間尺度應盡可能大,物種盡可能齊全,生態功能結構盡可能完整,保護最科學、最嚴格。它應是自然保護地的代表,也是最高標准。在國家公園之外,可設立其他類型、省市級的自然保護地作為補充,以便更廣地覆蓋有保護價值的區域。

因此,筆者就我國創新自然保護地管理體制機制提出如下建議:

在規劃體繫上可設四個層級:全國性的自然保護地發展規劃、單個自然保護地的總體規劃、專項實施方案和年度計劃。在責任劃分上,國家公園、國家級的自然保護區和自然公園可定位為中央事權,集體土地國家逐步贖回,人員和機構垂直管理,經費由全部國家財政支持。省級的自然保護地,定位為自然保護地體系的重要組成部分,主要定位為省級的地方事權,地方財政投入為主。

在管理機構職責上,每個自然保護地可設立獨立的管理機構。管理職責包括:保護地範圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等,負責協調與當地政府及周邊社區關系,履行必要的資源環境綜合執法職責。自然保護地管理機構接受政府自然資源管理部門、生態環境部門監督。

在法制體系建設上,有關部門可起草制定《自然保護地法》和《國家公園法》,修訂《自然保護區條例》,並分別制定各類公園的管理辦法,同時輔以各種規范性文件。在行政執法機制上,每個自然保護地可成立綜合性的執行隊伍,承擔綜合執法職責。建立與林草局、資源部、環境部、公安等部門的執法合作機制,並接受中央環保督察和自然資源督察。

在管理業務科技支撐上,有關部門可選擇6~10家國內優勢的科研機構為主體依託單位,分別建立森林、草原、濕地、海洋、地質等領域的自然保護地業務支撐中心,組織專家隊伍提供長期、穩定的業務支撐,建設自然保護地管理與服務平台,研究起草《全國自然保護地發展規劃》及其建設方案和系列技術配套文件。

《光明日報》(2019年05月18日 05版)